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11 nov

BIENVENUE

sur le site de l'Union Nationale des Personnels et Retraités de la Gendarmerie

 

 

Avis fait au nom des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république sur le projet de loi (n° 2272) de finances pour 2020.

 

TOME VI OUTRE-MER

 

par M. Philippe DUNOYER -Député

 

extraIt ……

 

L’INDEMNITÉ TEMPORAIRE DE RETRAITE (ITR)

 

A.   UN DISPOSITIF DONT LA LOI A ENTÉRINÉ LA SUPPRESSION

 

1.   Une indemnité spécifique aux outre-mer

Deux décrets du 10 septembre 1952 ([25]) et du 24 décembre 1954 ([26]) ont instauré une indemnité temporaire au profit des pensionnés titulaires d’une pension de l’État et justifiant d’une résidence outre-mer. Cette « surpension » était fixée en pourcentage de la pension reçue et en fonction du territoire concerné : elle s’élevait à 35 % à La Réunion et à Mayotte, à 40 % à Saint-Pierre-et-Miquelon, et à 75 % dans les trois collectivités du Pacifique ([27]).

La perception de l’indemnité temporaire de retraite avait lieu suivant les régimes fiscaux particuliers applicables au territoire de résidence du pensionné. Hormis à La Réunion, collectivité départementale de droit commun, ni la contribution sociale généralisée (CSG) ni la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) ne lui étaient appliquées. Elle échappait également à l’impôt sur le revenu ; des prélèvements spécifiques variables étaient cependant effectués.

La perception de l’indemnité temporaire de retraite était uniquement soumise à des « conditions de résidence effective dans un territoire relevant du ministère de la France d’outre-mer ou dans le département de La Réunion au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service » ([28]). Une instruction de 1982 détaillait les modalités d’appréciation du respect de cette exigence ([29]).

Le versement était subordonné à une période probatoire de six mois de présence ininterrompue sur le territoire et une manifestation d’intention du pensionné d’y résider au moins neuf mois ([30]). Par ailleurs, le bénéficiaire avait l’obligation de demeurer sur le territoire au cours de la plus grande partie de l’année :

–  lorsqu’il s’absentait « pour une durée ne dépassant pas, en une ou plusieurs fois, quarante jours pour l’année civile », l’indemnité lui était payée intégralement ;

–  en cas d’absence plus longue, l’indemnité était payable « au prorata du nombre de jours de présence » ;

–  lorsqu’une absence dépassait six mois, le paiement de l’indemnité n’était rétabli qu’après une nouvelle période de présence ininterrompue de neuf mois.

 

2.   Une prestation très critiquée

L’indemnité temporaire de retraite a fait l’objet de nombreuses critiques dans les années 2000. Elle a été jugée particulièrement injuste, excessivement coûteuse et impossible à contrôler pour les administrations.

 

a.   Un mécanisme injuste et daté

L’indemnité temporaire de retraite présentait un caractère doublement inégalitaire. D’une part, elle ne bénéficiait qu’aux pensionnés civils et militaires de l’État à l’exclusion des agents des autres fonctions publiques – hospitalière et territoriale – et des travailleurs du secteur privé. D’autre part, elle n’était pas applicable dans les trois départements et régions d’outre-mer de Martinique, de Guadeloupe et de Guyane ([31]).

Par ailleurs, les situations des bénéficiaires d’une surpension apparaissaient très différentes en fonction des territoires ([32]) :

–  près des deux tiers des bénéficiaires d’une surpension installés à La Réunion en étaient originaires. À Saint-Pierre et Miquelon, quatre bénéficiaires sur cinq étaient dans une situation analogue ;

–  dans le Pacifique, la proportion de bénéficiaires originaires de métropole était de 83 % en Nouvelle-Calédonie et de 60 % en Polynésie française. Ces territoires étaient marqués par une présence élevée d’anciens militaires, dont certains pouvaient accéder assez jeunes à l’âge de la retraite.

Enfin, l’attribution de l’indemnité temporaire de retraite à un agent de l’État n’était en rien liée au fait d’avoir exercé outre-mer pendant tout ou partie de sa carrière. Elle découlait simplement de l’intention de s’établir dans l’un des territoires dans lequel s’appliquait le dispositif.

 

b.   Un financement coûteux

Le caractère longtemps confidentiel de l’indemnité temporaire de retraite a permis sa perpétuation sans heurt jusqu’à la fin du XXe siècle. Par la suite, la croissance rapide du nombre de bénéficiaires et du montant des prestations servies a appelé l’attention des parlementaires et des organismes de contrôle sur le dispositif.

Entre 1989 et 2005, le nombre d’indemnités temporaires de retraite a plus que triplé, passant de 9 618 à 29 861 surpensions servies. Cette progression a été particulièrement marquée à La Réunion avec un facteur 3,4. Les collectivités du Pacifique du Pacifique ont connu un rythme un peu moins soutenu – une multiplication par 2,7.

Cette croissance présentait une tendance à l’accélération. S’il avait fallu une décennie pour que le nombre d’indemnités servies progresse de 10 000 à 20 000, cinq années avaient ensuite suffi pour atteindre 30 000 prestations. Entre 2000 et 2005, l’augmentation constatée était de 10 % par an en moyenne, avec un rythme plus soutenu à La Réunion et en Nouvelle-Calédonie.

 

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES D’UNE SURPENSION

(hors invalidité)

 

1989

2000

2005

La Réunion

5 449

11 575

18 380

Mayotte

115

328

461

Saint-Pierre-et-Miquelon

155

245

299

Nouvelle-Calédonie & Wallis et Futuna    

1 658   

2 884

4 591

Polynésie française

2 241

4 400

6 130

Total

9 618

19 432   

29 861

Source : rapport conjoint des corps d’inspection précité, novembre 2006.

La hausse soutenue du nombre de bénéficiaires va de pair avec celle des crédits mobilisés pour le versement de l’indemnité temporaire de retraite. Entre 2000 et 2005, le coût budgétaire a augmenté de plus de 70%, soit un rythme plus rapide que celui des bénéficiaires.

Il résultait de ces chiffres des indemnités d’un montant parfois élevé. La Cour des comptes fait état, pour l’année 2000, d’un montant moyen des surpensions civiles de 13 980 euros en Nouvelle-Calédonie, de 12 070 euros en Polynésie française, de 5 760 euros à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ([33]).

 

ÉVOLUTION DU MONTANT GLOBAL DES INDEMNITÉS TEMPORAIRES DE RETRAITE

(hors invalidité, en millions d’euros)

 

2000

2005

Variation sur 5 ans

La Réunion

53,42

111,31

+108 %

Mayotte

1,33

2,23

+67 %

Saint-Pierre-et-Miquelon

1,38

1,84

+33 %

Nouvelle-Calédonie & Wallis et Futuna

35,03

55,49

+58 %

Polynésie française

51,77

74,29

+43,5 %

Total

142,95

245,18

+71,5 %

Source : rapport conjoint des corps d’inspection précité, novembre 2006.

Le rapport conjoint des corps d’inspection précité laissait peu de doute quant à la probable persistance de la hausse du nombre de bénéficiaires du dispositif et, en conséquence, du dérapage des montants qui lui étaient consacrés. « Cette tendance a toutes chances de s’amplifier encore en raison des effets cumulés du bouche à oreille, de la difficulté des contrôles, du prix toujours à la baisse des transports et des habitudes qui se développent chez les retraités à ‘s’expatrier’ en des lieux où la vie est supposée moins chère, plus agréable... ou plus rémunératrice. »

 

c.   Des versements impossibles à contrôler

Le bénéfice de l’indemnité temporaire de retraite était soumis à des « conditions de résidence effective au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ». L’instruction comptable précitée du 20 janvier 1982 exigeait ainsi une période probatoire de six mois et des absences limitées à 40 jours par année civile.

Toutefois, ainsi que le note la Cour des comptes, la condition de résidence « s’est avérée depuis vingt ans pratiquement impossible à contrôler » ([34]). La loi avait bien habilité « les services du Trésor à procéder aux contrôles des conditions de résidence effective » et précisé que « à cette fin, les administrations doivent leur communiquer les informations qu’elles détiennent sans pouvoir opposer le secret professionnel » ([35]). Mais la jurisprudence administrative avait interdit toutes les mesures de restriction de la circulation des nationaux, notamment la conception d’un fichier de suivi des entrées et sorties des territoires ultramarins ([36]).

Dans ces conditions, le contrôle de la condition de résidence se limitait à « une déclaration sur l’honneur […] déposée annuellement par le bénéficiaire de l’ITR. C’est ce dépôt qui fonde la reconduction annuelle de cette indemnité. Même si la loi du 5 juillet 1996 [précitée] a habilité les services du trésor à procéder au contrôle de l’obligation de résidence effective, ce contrôle est peu productif, faute de moyens pour l’exercer, en particulier d’une procédure adaptée d’information ou de contrôle. ([37]) »

Pour sa part, la Cour des comptes avait qualifié le contrôle de « totalement inopérant ». Elle avait mis en cause la logique même du dispositif, considérant impossible de définir de façon précise des conditions de résidence « imposées » à des personnes qui ont fait le choix délibéré de s’installer dans ces territoires, n’y ont aucune obligation de service et sont libres de leurs déplacements.

 

B.   UNE MISE EN EXTINCTION VOTÉE EN 2008

Les failles de l’indemnité temporaire de retraite au regard du principe d’égalité, la difficulté à le réformer et la disparition des éléments ayant motivé sa création ont conduit la Cour des comptes ([38]), des députés ([39]) et des sénateurs ([40]) à demander sa suppression. C’est finalement une mise en extinction progressive qui a été privilégiée par le législateur dans la loi de finances rectificative pour 2008 ([41]).

Le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les nouvelles modalités d’attribution de l’indemnité temporaire de retraite ([42]), par ailleurs précisées par décrets ([43]).

La réforme laisse inchangé le principe d’une surpension résultant du produit de la pension et d’un coefficient variable en fonction des territoires. Ces coefficients demeurent de 35 % pour les collectivités de l’océan Indien, de 40 % pour Saint-Pierre-et-Miquelon et de 75 % pour les collectivités de l’océan Pacifique.

La résidence sur place reste obligatoire. Elle est formalisée par une déclaration annuelle auprès du comptable compétent pour le versement de l’indemnité. La période probatoire initiale de six mois perdure également. En revanche, le versement de la surpension n’est plus proratisé qu’à compter de trois mois d’absence au cours de l’année civile – contre quarante jours auparavant.

En revanche, le dispositif opère désormais une distinction entre plusieurs catégories de pensionnés en fonction de la date à laquelle ils sollicitent le bénéfice de l’indemnité temporaire de retraite.

 

1.   Un plafonnement limité des ITR octroyées avant le 1er janvier 2009

Les bénéficiaires d’une indemnité temporaire de retraite octroyée avant le 1er janvier 2009 continuent à la percevoir à vie. Il en va de même, par exception, des instituteurs et des professeurs des écoles ayant fait une demande de départ à la retraite avant le 1er janvier 2009 et maintenus en service au titre de l’année scolaire 2008-2009, ainsi que des fonctionnaires justifiant d’une date d’effet de la pension antérieure au 1er janvier 2009 mais maintenus en activité dans l’intérêt du service au-delà de cette date

Toutefois, les indemnités versées sont plafonnées à partir du 1er janvier 2018. Elles ne peuvent désormais excéder :

–  10 000 euros à La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ;

–  18 000 euros dans les collectivités du Pacifique.

Lorsque le montant de ces indemnités temporaires était supérieur au plafond, une réduction progressive a été mise en œuvre entre les années 2009 et 2018 sur la base d’un écrêtement de 10 % par an de l’écart entre le montant perçu en 2008 et le plafond susmentionné.

Ce mécanisme a permis d’éviter la remise en cause des situations acquises, hormis pour les très hauts revenus. À La Réunion, 82 % des bénéficiaires d’une surpension n’ont pas été affectés par la réforme ([44]).

 

2.   Des conditions renforcées pour les bénéficiaires d’ITR octroyées entre 2009 et 2018

À compter du 1er janvier 2009, l’attribution de nouvelles indemnités temporaires est réservée aux pensionnés ayants droit remplissant, à la date d’effet de leur pension, l’une des deux conditions suivantes :

–  soit justifier de quinze ans de services effectifs dans une ou plusieurs des collectivités dans lesquelles est versée l’indemnité temporaire de retraite ;

–  soit détenir sur le territoire de la collectivité de résidence le centre de leurs intérêts matériels et moraux apprécié pour l’octroi de congés bonifiés ([45]).

Par ailleurs, le montant de l’indemnité servie est soumis à un plafond réduit en fonction de l’année au cours de laquelle elle a commencé à être perçue :

–  pour les bénéficiaires de La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, à 8 000 € quelle que soit l’année de perception entre 2009 et 2018 ;

–  pour les bénéficiaires établis dans les collectivités du Pacifique, à 17 000 € pour une première perception en 2009, 15 000 € pour 2010, 13 000 euros pour 2011, 12 000 euros pour 2012, 10 000 euros pour 2013 et 2014, et 8 000 euros pour 2015 à 2018.

L’ITR attribuée dans ce cadre continue à être allouée à vie aux pensionnés qui en bénéficient.

 

3.   Une extinction progressive sur tous les territoires entre 2019 et 2028

Les personnels éligibles à l’indemnité temporaire de retraite à compter du 1er janvier 2019 sont soumis aux conditions d’attribution renforcées détaillées précédemment – soit quinze années de services effectifs ou un centre des intérêts matériels et moraux dans une collectivité concernée par le dispositif.

Le montant de l’ITR qui leur est allouée – également à vie – est plafonné en fonction de l’année de sa première perception. Mais il connaît une diminution régulière jusqu’à sa disparition définitive au 31 décembre 2027.

 

PLAFOND DE L’INDEMNITÉ TEMPORAIRE SELON LA DATE DE PREMIÈRE MISE EN PAIEMENT

(en euros)

Années  

2019    

2020    

2021    

2022    

2023    

2024    

2025    

2026    

2027    

2028    

Plafond

7 200

6 400

5 600

4 800

4 000

3 200

2 400

1 600

800

0

Source : article 5 du décret n° 2009-114 du 30 janvier 2009 relatif à l’indemnité temporaire accordée aux personnels retraités relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite.

 

4.   Un dispositif désormais sous contrôle

À l’issue des dix premières années de la réforme de 2008, qui correspondent à la phase de plafonnement de l’indemnité temporaire de retraite et qui précèdent le temps de l’extinction proprement dite débuté en 2019, il est possible de tirer un premier bilan des mesures en vigueur.

Les nouveaux critères introduits par la réforme avaient pour vocation de stabiliser progressivement le nombre de bénéficiaires du dispositif. La tendance constante depuis 2012 voit ce nombre varier faiblement entre 33 000 et 34 000 personnes. La légère baisse constatée dans les collectivités du Pacifique est compensée par une hausse inverse à La Réunion.

 

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DE L’INDEMNITÉ TEMPORAIRE DE RETRAITE

 

Nouvelle-Calédonie

Polynésie française

La Réunion

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mayotte

Total

2010

5 170

6 782

21 222

293

505

33 972

2011

5 054

6 708

21 780

306

459

34 307

2012

4 932

6 613

21 644

300

444

33 933

2013

4 881

6 472

21 908

299

396

33 956

2014

4 815

6 432

22 022

303

353

33 925

2015      

4 800

6 366

22 022

304

300

33 792

2016

4 643

6 244

22 310

306

309

33 812

2017

4 615

6 176

22 628

315

282

34 016

2018

4 582

6 030

22 683

309

265

33 869

Notes : effectif arrêté au 31 décembre de chaque année sauf en 2018 (31 août), bénéficiaires de Wallis-et-Futuna inclus dans les données de la Nouvelle-Calédonie.

Source : direction générale des finances publiques, service des retraites de l’État.

Par ailleurs, le coût global de l’indemnité temporaire de retraite a atteint son point d’inflexion en 2009 avec un total de 327,2 millions d’euros. Depuis cette date, les sommes en jeu décroissent régulièrement du fait du plafonnement des nouvelles prestations servies qui viennent remplacer les versements plus élevés auparavant octroyés aux pensionnés plus âgés.

 

FINANCEMENT DE L’INDEMNITÉ TEMPORAIRE DE RETRAITE

 

Montants (en millions d’euros)

Variations

2015

2016

2017

2018

2019

2015/

2014

2016/

2015

2017/

2016

2018/

2017

La Réunion

150,86

151,35

151,96

153,30

153,70

+0,3 %

+0,4 %

+0,9 %

+0,3 %

Mayotte

1,91

1,78

1,65

1,50

1,40

-7 %

-7 %

-9,6 %

-6,7 %

Nouvelle-Calédonie & Wallis-et-Futuna    

59,67

57,40

55,00

52,60

50,50

-3,8 %

-4,2 %

-4,4 %

-4,0 %

Polynésie française

82,78

80,05

77,44

75,00

72,40

-3,3 %

-3,3 %

-3,2 %

-3,5 %

Saint-Pierre-et-Miquelon

2,09

2,09

2,09

2,10

2,10

+0,4 %

-0,2 %

+0,3 %

0,0 %

Soldes non ventilées

0,35

0,25

0,20

0,20

0,10

-28,4 %

-18 %

-3,2 %

-50,0 %

Total

297,68

292,95

288,37

284,70

280,20

-1,6 %

-1,6 %

-1,3 %

-1,6 %

Note : exécution en 2015, 2016 et 2017 ; prévision en 2018 et 2019.

Source : direction générale des finances publiques, service des retraites de l’État.

Les crédits prévus pour l’année 2019 se montent à 280,2 millions d’euros. Les prestations versées à La Réunion continuent de croître à un faible rythme. En revanche, la diminution est particulièrement sensible dans les collectivités du Pacifique, où l’indemnité maximale est passée de 18 000 euros en 2008 à 8 000 euros à partir de 2015.

 

C.   LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR POUR AVIS : COMPENSER LES EFFETS DÉSTABILISATEURS DE LA RÉFORME

Au moment de la réforme, le Gouvernement s’est engagé à accompagner la suppression de l’ITR d’un système de compensation, équitable et financièrement équilibré, afin que la disparition progressive du dispositif ne vienne pas susciter des situations de fragilité chez les retraités concernés.

Déposé en application du VIII de l’article 137 de la loi du 30 décembre 2008 précitée, un rapport a présenté en mai 2010 les perspectives d’instauration ou d’extension de ce dispositif de retraite complémentaire pour les fonctionnaires servant outre-mer ([46]). Il qualifie la réforme de « progressive et équitable » et, pour cette raison, écarte l’opportunité d’en atténuer les effets par une quelconque compensation ([47]). Cette position est toujours celle du Gouvernement, qui entend désormais mener la réforme à son terme dans les conditions arrêtées en 2008.

Comme il s’en est précédemment ouvert au Gouvernement à l’occasion d’une question écrite ([48])votre rapporteur constate que les effets néfastes de la réforme sont sous-estimés et que les populations ultramarines ne manqueront pas d’être fragilisées par son application exhaustive. Il souhaite que soient distinguées les deux phases de la réforme de 2008, qui répondent à des objectifs différents et qui peuvent être analysées séparément.

La première période de la réforme s’est étalée sur dix années, entre 2009 et 2018. Elle a permis de mettre un frein à la dérive du dispositif original de l’indemnité temporaire de retraite. En imposant un plafonnement des surpensions servies à 8 000 euros annuels, soit 666 euros mensuels –, elle est parvenue à préserver les finances publiques de coûts manifestement excessifs. Surtout, en conditionnant le bénéfice de l’indemnité à une résidence antérieure sur le territoire – par l’exigence de quinze années de service ou d’un centre des intérêts matériels et moraux sur place –, elle a mis un terme à l’effet d’aubaine qui voyait un nombre croissant de personnes sans lien avec le territoire y élire domicile à la seule fin de rémunération accrue.

Votre rapporteur souligne que cette analyse est confirmée par les chiffres : le nombre de bénéficiaires de l’ITR est désormais stabilisé depuis près d’une décennie ; les sommes que consacre l’État au paiement des surpensions diminuent régulièrement. Il n’est donc plus à craindre de dépenses excessives désormais.

La seconde période de la réforme, commencée au 1er janvier 2019, est toute différente : elle ne vise pas à la stabilisation, mais à l’extinction à terme du principe même des surpensions. Or, votre rapporteur ne peut admettre l’argumentation développée au soutien de cette décision en 2008, selon laquelle le dispositif imaginé dans les années 1950 était rendu obsolète par les progrès de la technique et les avancées de la mondialisation. D’une part, s’il est vrai que les voyages sont aujourd’hui plus rapides qu’hier, ils n’en sont pas moins onéreux. D’autre part, les changements monétaires intervenus dans les dernières décennies n’ont pas fait disparaître la cherté de la vie dans ces territoires :

–  dans un récent rapport présenté devant la commission des Lois, notre collègue Mansour Kamardine indiquait que le coût de la vie était significativement plus élevé à Mayotte que pour la moyenne des Français ([49]) ;

–  les prix en Nouvelle-Calédonie sont dans leur ensemble 33 % supérieurs à ceux de la métropole, avec un différentiel variant de 2 % pour les transports à 64 % pour les communications et 73 % pour les produits alimentaires ([50]).

Il en va de même dans l’ensemble des territoires ultramarins, marqués par l’éloignement et le plus souvent par l’insularité. Or, si cette cherté de la vie était compensée auparavant par l’indemnité temporaire de retraite, la disparition progressive de ce complément de revenus pour les anciens agents de l’État ne peut manquer de fragiliser leur situation économique, voire de les inciter à retourner en Europe où la même pension leur garantira un niveau de vie plus élevé.

Afin d’éviter cette situation qui porterait fortement préjudice aux sociétés des territoires ultramarins et qui contribuerait à briser leur lien avec le reste des Français, lien dont les agents publics ont été et sont les premiers garants, votre rapporteur appelle le Gouvernement à honorer l’engagement qui fut le sien il y a dix ans. La réforme de l’ITR, dont la première phase a eu des effets positifs, doit donner lieu à des compensations équitables qui embrassent, contrairement au dispositif des années 1950, l’ensemble des collectivités d’outre-mer….

 

 

 


Le Bureau

  • bureau1 Bernard GAUDEL Président
  • portrait Secrétaire GENERAL Secrétariat
  • bureau2 Serge MONTESANO Trésorier
  • portrait Trésorier ADJOINT comptabilité
  • bureau7 Richard MROWCZYNSKI Relations sociales
  • bureau3 Jean COQUIL   Délégué Vanuatu
  • bureau5 Gilbert GEORGEON Porte drapeau
  • Portrait Victor BOUISSET   Porte drapeau
  • bureau4 Olivier LE TALLEC Webmaster
  • bureau12 Nasser BENDADI Représentant de l'association

 

 

 

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